治理保障房乱象 审计不能代替制度革新

　　自从2007年确立住房供应“两条腿”走路，即市场供应商品房、政府供应保障房的住房供应模式，特别是2010年提出“十二五”3600万套保障性安居工程目标后，住房保障进入“补欠账”式的快车道推进期。今年是国家审计署对保障房建设在资金拨付和使用、建设进度和配套跟进、分配公平性等全方位审计的第五个年头。从审计结果看，问题比较严重，亟待以制度革新来肃清。

　　审计署专项审计结果显示，至2016年底，因保障性安居工程资金筹集拨付与建设进度不匹配等原因，532.3亿元超过1年未及时安排使用；一些地方对保障对象的资格审核和后续监管不到位，5.49万户不符合条件的家庭通过审核；12.87万套基本建成的住房因配套基础设施建设滞后，搁置1年以上无法交付使用；27.24万套住房因位置偏远、户型设计不合理等，已办理竣工验收备案但空置超过1年。由此可见，当前保障房在建设、分配、管理等各个环节均存在严重的问题。

　　相比过去几次审计，本次审计署首次披露了保障房空置规模。2016年，经审计署审计的保障房项目，居然有超过40万套已竣工保障房空置，接近近年来年度保障房竣工套数的10%，也揭开了保障房供给效率低下的“冰山一角”。

　　尽管保障房建设全面提速，但对于解决低收入人群住房，缓解高房价等问题并不能太乐观。超过40万套保障房闲置，这不仅是资金和土地等资源的巨大浪费，而且这项民生政策难以“落地”。2014年-2016年，违规享受保障房的套数逐年上升，审计结果分别为2.55万套、3.77万套和4.2万套，意味着寻租保障房的陋习有过之而无不及。

　　资金闲置或违规使用的问题也很严重。审计结果显示，2016年保障房建设资金闲置超过一年和违规使用分别达到532.3亿元和28.2亿元，而且，2016年闲置或违规资金（560.5亿元）相当于当年保障房建设筹集资金（7549.8亿元）的7%，而其中的321.5亿元（占57%）是通过贷款和债券等渠道筹集的。这意味着，不仅很多地方当年保障房建设计划无法完成，而且出现资金巨大浪费的现象。

　　近年来，经济目标更强调攻坚“脱贫”、建设小康、共享发展等民生方向，比如“3个一亿人”城镇化目标、3600万套保障房安居工程、2700万套棚户区改造目标的提出，而民生建设提速，意在让更多的群众分享城市化和经济发展的红利。因此，住房保障资金投入在明显增加。审计署数据显示，2016年保障房建设筹集资金达7549.8亿元，同比增长37%，首次占到GDP的1%（1.01%），而2014年和2015年这一比例分别是0.98%和0.88%。投入增加，但保障房供给效率却下降。

　　近年来，大城市房价又上“新台阶”，而城镇化也已进入“下半场”，即人口更倾向于涌入大城市。以外来务工人员、新就业大学生等为主的新市民，已成为住房需求最为迫切的主体。目前，外来务工人员在就业地城市购房的比例不足1%，大学毕业生购房年龄推迟，京沪等大城市首次购房年龄从2013年的30岁推迟到2016年的34岁，对住房保障的边际需求增加。但是，住房保障供给效率下降是全链条的，包括资金拨付、资金使用、建设进度、公共配套跟进、轮候分配等。

　　针对上述保障房存在的问题，笔者以为需要重新梳理以下几组关系。

　　首先，不管资金闲置或违规、配套滞后、位置偏远，根本问题是地方过分重视保障房拉动投资、稳定经济的功能，而不是住房保障的社会性、财政之于政府首先应是公共服务供给。

　　其次，还要处理好需要和可能的关系、住房保障和防止福利陷阱的关系。未来，人口将继续向大城市、都市圈迁徙，我国也将继续推进“3个一亿人”城镇化，特别是外来人口“本地化”。城市化快速推进时期，德国、日本等均通过大规模建设保障房，缓冲人口涌入城市、供需失衡、高房价等带来的住房问题，比如二战后德国建设了1000多万套社会住房，覆盖37%的德国人口；在上世纪50-80年代快速发展和城市化时期，日本通过公营、公团、公社“三支箭”，将新增建设住房的30%向缺房人群配给，既稳定社会秩序又带动经济复苏。

　　目前，应对人口大量涌入和突出的住房问题，我国各地政府都加大保障房供应，比如未来5年，深圳将建设40万套保障房，超过特区成立以来的总规模，北京将建设50万套保障房，70%为公租房，主要面向北京常住人口配置。今年，广州将推出1.2万套公租房，其他城市也在实施大规模棚改。笔者认为，各地大规模建设保障房，除应对住房需求外，稳定投资和经济的想法也有。因此，为避免保障房“乱象”愈演愈烈、屡审屡犯，当前亟待完善住房保障政策和制度。

　　让保障房回归公共财政职能，剥离经济增长功能，这才能确保保障房资金投入和建设进度，公共配套与保障房建设同步推进；其次，回归保障房“保基本”住房需求，违规侵犯公共资源者以诈骗罪论处，从根本上杜绝屡禁不止的寻租乱象；再次，对于进入存量时代的地方，要以“补人头”取代“补砖头”，加大货币补贴的占比，让符合条件者持币到市场上租房、买房；最后，也亟待通过《城镇住房保障条例》这样的法规，将保障房供给的公共财政职能、保障房建设、分配等成熟的做法明确下来，作为地方及职能部门责权利标杆，开展工作的准则。（作者单位：深圳市房地产研究中心）

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