土地法修改难产 专家质疑部门立法捆绑利益

　　本文导读：据了解，土地法修改多次被列入全国人大常委会立法规划，2009年和2010年连续两年列入立法计划。国土部已于2009年6月将修订草案送审稿报送国务院审议，但因多方意见分歧较大未果。

　　专家呼吁用“开门立法”代替“部门立法”

　　“土地法的修改比较复杂，现在部里正在制定修改草案。”5月5日下午，国土部法规司一位官员明确表示，草稿还没有送往国务院法制办。

　　当记者追问土地法修改比较复杂的原因，是否在于地方政府的反对时，该官员的回答是，“现在初稿还没有出部里，还没到征求意见的时候，岂有地方政府反对一说。”

　　但与这位官员上述说法不同的是，此前有报道称，从全国人大环资委获得的消息显示，目前国土部已将《土地管理法》修改草案报送国务院法制办，并正在征求和协调意见。

　　“这不排除草案被重新返工的可能。”5月5日，一位的土地专家称，土地法应该从部门立法走向开门立法，部门立法的嫌疑在于以法律的形式捆绑部门利益，这也是土地法修改数次都未成功的一个重要因素。“要部门立法，公众的期望难以实现。”该专家说。

　　4月启动修改工作

　　在4月19日的国新办发布会上，国土部党组成员、国家土地副总督察甘藏春度透露，《土地管理法》修改工作已正式启动，土地征收将是重点。

　　据了解，土地法修改多次被列入全国人大常委会立法规划，2009年和2010年连续两年列入立法计划。国土部已于2009年6月将修订草案送审稿报送国务院审议，但因多方意见分歧较大未果。

　　土地法的修改已有先例。据悉，《土地管理法》于1986年正式通过，随后在1988年、1998年和2004年作了3次修订，内容有所完善，但事关土地征收等实质问题至今也未解决掉。

　　“新一轮的土地法的修改工作已经在4月中旬正式启动，国务院法制办正在组织国土资源部等相关部门开展前期调研，力在较短的时间里完成修改。”5月5日，国土部政策法规司官员向记者证实。

　　“在土地征收问题上，公共利益的范围怎么确定，以及在这一过程中如何做到既符合中国国情，又有利于推进现代化建设，有利于保护农民的合法权益，有利于保护耕地，这是一个很复杂的问题。”出席国新办的新闻发布会时甘藏春告诉记者，土地征收是土地法修改的重点，更是难点。

　　甘藏春认为，中国目前完善征地制度的重点，主要应该放在对被征地农民的补偿安置上。“未来的现代化建设，土地的供应会是日趋紧张，不会缓解，这个紧张过程一直伴随着中国城市化、工业化、现代化全过程。”甘藏春说，面对这么大的供需缺口，要“坚决守住土地供应的闸门”，土地的改革迫在眉睫。

　　多方博弈

　　问及土地法修改时，中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，土地法需要修改的地方太多。“多方博弈，部门立法，利益复杂。”他告诉本报记者，此前土地法修改征求意见稿的“改动内容”并未触及实质性问题，终并未进入法律修改程序。

　　“重点工程项目仓促上马，高尔夫球场违规用地时有发生，这些土地违法问题不是国土部一家能解决好的。”甘藏春曾坦言，一些困扰国土部多年的难题“还没有从根本上得到解决”。

　　据甘藏春分析，重点工程项目实施的单位往往倚仗的是国家工程和省重点工程，缺乏依法用地的观念。“有的项目，在整个项目的设计、科研过程中前期准备不足，仓促上马。”甘藏春称，下一步，国土部将进一步完善重点工程项目的土地审批制。

　　本报记者查阅发现，在全国人大常委会去年的后一次会议公布的会议议程上，曾被列入立法工作计划的土地法却不见踪影。当时，国土部政策法规司的一位官员给出的回复是，该法依旧停留在国务院法制办征求修改意见阶段，尚未提交全国人大。

　　“土地法修改的，是提出了政府土地储备制度改革。”一位接受采访的专家表示。多位专家向记者表达的观点是，目前的政府土地储备范围太广，脱离了储备的原始目的，变为政府经营土地的载体。此前，地方政府土地储备来源包括城市闲置土地、农用地转建、城中村改造等。

　　其中，农用地转建等涉及农地的土地收储应该慎重，“这些土地属于土地收益的次分配，应该集中倾向于农民。”邹晓云说，地方往往喜欢采取征地的手段，将农地收储在土地储备，等到市场好的时候转手获取丰厚的利润。

　　邹晓云建议，改革土地储备制度，不能将农地和农转建类的用地纳入收储范围，收储的应该是城市的土地，而此次应该将土地储备管理有关内容增加到修法内容中来，改变目前土地储备机构成为地方政府囤地工具的现状。

　　据悉，土地储备制度原本从国外引进，在中国的具体做法是，由政府出面收购或征地，然后对征集到的土地进行整理，使其达到开工条件，然后政府再将整理后的土地出让，从中获得收益。

　　“政府收储这些土地需付很低的价格，转手出让时却获取几十倍、上百倍的利益。”5月5日，社科院一位不愿具名的土地专家向记者表示，多数收储的都是农用地转建设用地或直接征用的农地，而且地方利用土地储备，向银行贷款，使得土地增值不少。

　　然而，土地储备蕴藏巨大金融风险。据记者了解，为防止土地储备的风险，国土部和财政部共同制定了土地储备管理办法，对土地储备的运作、发证、抵押贷款等进行了规范，但终也没有摆脱“低买高卖赚取差价”的赚钱模式。

　　多位接受记者采访的专家认为，土地法的修改单靠一个国土部本身有问题，“土地法应该跳出一个部委立法的弊端，开门立法，集思广益。”